지역의 지속성장 가치를 담은 산업정책 수립이 필요

조원일(홍익대 경영학과 교수)

지역산업정책을 통한 지역경제를 활성화하기 위한 다양한 노력과 성과에도 불구하고, 산업정책의 발전적 전개를 하는 과정에서 다양한 이슈들이 항상 제기되어진다. 지역산업정책 이슈들은 특히 대내외 환경에서 발생하는 변화에서 많이 촉발된다.

지역산업을 둘러싼 대내 환경의 변화 요인으로는 첫째, 고령화와 저출산 속도가 빨라지고 있다. 고령 인구의 증가로 복지 수요에 대한 요구가 증대되어지는 반해 이를 부담할 생산인구는 감소하고 있다. 이는 지역산업정책에서 국가의 보조금에 의존하는 것이 어려워질 수 있다는 것을 의미한다. 둘째, 저성장 기조가 점차 정착되고 있어 지역경제의 확대보다도 오히려 유지하는 것이 더 중요할 수가 있다. 현실화된 지역 쇠락에서 지역산업정책에서도 생존을 위한 유지와 연계시키는 것이 실제로 중요해졌다. 셋째, 지금은 4차 산업혁명 기술로 인해 과거와 전혀 다른 혁신주도형 경제의 흐름이다. 이제는 혁신이 성장의 원천인 시대이다. 과거 우수한 벤치마킹 대상을 설정하고 이를 추격하는 전략에서 이제는 가보지 않은 길을 개척해야 한다. 대외 환경으로는 첫째, 글로벌화와 더불어 도시화가 급속히 진행되고 있다. 지자체 생존을 위해서도 스마트 도시 확장에 대응한 지역산업의 경쟁력 확보가 중요한 과제가 되고 있다. 둘째, 인공지능, 사물 지능통신, 빅데이터, 블록체인 등 급속한 기술변화로 인한 산업의 수명주기가 단축되고, 기술과 산업의 융합이 촉진되면서 산업간 경계가 허물어지고 있다.

지금까지의 지역의 산업정책은 일반적 지역정책과 선별적 산업정책으로 구분할 수가 있다. 해당 지역정책과 산업정책은 성장과 발전을 지향하고 있지만, 지향점이 다르다. 먼저 지역 정책은 지역 간 소득 격차의 완화와 지역 내 경쟁력 강화가 중요하다. 지역 정책은 성장격차를 완화하기 위해 낙후지역 투자 보조금 지원 등 낙후지역의 성장을 촉진하는 방향으로 추진한다. 반면 산업정책은 산업 간 구조정책을 통해 생산성 향상, 성장 촉진, 성장잠재력 제고 등을 목표로 한다. 산업정책은 성장성이 높은 지역산업에 대한 자원 배분을 확대하여 지역 성장을 제고하는 정책이다. 두 정책 중에서 어디에 초점을 두느냐에 따라 지역발전의 목표가 달라질 수 있다. 따라서 특정 시점에 어느 곳에 더 지역적 가치를 부여하느냐에 따라 정책적인 내용과 수단 등이 달라질 수 있다. 한편 지역산업정책의 목표를 지역 간 격차도 완화하면서 산업의 생산성이나 경쟁력을 강화하는 것이 동시에 달성 가능한지에 대해 고민을 할 수도 있다. 그러나 지역의 제한된 자원을 가지고 동시에 달성하는 어려운 과제임은 분명하다. 최근 OECD 등에서 제시된 지역산업정책의 패러다임은 지금까지의 지역 간 자원을 재배분하는 방향에서 전환하여 각 지역의 경쟁력을 제고시켜 특정 지역의 발전을 추구하는 방향으로 전환되고 있다. 즉 지역 보상 차원의 접근에서 경쟁력 차원의 접근으로 전환하고 있다. 세계는 국가보다도 지역, 특히 도시가 경쟁하는 시대로 접어들었다. 지역 간 경쟁은 근대국가의 국적을 내려놓고 주민의 삶의 질, 지역문화 창출, 지역발전에 대한 가치를 이제는 지역에서 찾아야 하는 시대다. 향후는 지역이 지역의 보유한 자원을 동원하여 혁신과 생산성 향상을 통해 지역 경쟁력을 제고시키는 것이 중요해졌다.

우리 지역의 지역산업정책에 대해 문제를 되돌아보았다. 우선은 산업정책의 목표를 명확히 할 필요가 있다. 지자체는 지역산업정책의 목표 중에서 효율과 형평 중에서 무엇이 중요한가에 대해서 지역주민과 인식을 공유할 필요가 있다. 또한 지역산업정책에서 채택하고 있는 목표를 달성하는데 있어 전략적인 선택과 도구에 대한 혁신역량을 갖춰야겠다. 과연 우리가 살아가는 지역에서 잘살아 가기 위한 산업을 유치하고 지속성장하기에 적합한 전략은 무엇인가? 지역산업정책에서 대상 지역과 산업을 특정할 것인지 또는 지역의 전 지역과 전 산업을 대상으로 할 것인지가 매우 주요하다. 일반적으로 지역산업정책은 지역이 가진 자원의 제약으로 특정 지역을 선정하여 대상을 선택하는 정책이다. 대상이 무엇이냐에 따라 정책이 달라질 수 있다. 대상은 특정 산업, 기술이나 활동이다. 이와 관련된 기업의 투자를 촉진하고 일자리를 창출하는 것이다.

지역의 발전을 위하여 어떤 산업을 선정하여 지원해야 하는가? 과거 우리나라 근대화에서 구미의 전자, 창원의 기계, 포항의 철강, 여수의 석유화학 등을 보았다. 심지어 울산은 자동차, 석유화학, 조선산업 등 3개 산업을 가졌다. 우리 지역은 원자력 산업이 있다. 4호기 건설 중단으로 지역 세수 감소와 지역 경제가 큰 어려움에 봉착해 있다. 이처럼 선별적 산업정책은 정책의 효과를 높이는 정책이지만 정책수행에 따른 위험요인도 존재한다. 지역산업의 선정 시에 산업의 발전단계, 산업의 성장주기를 고려해야 한다. 새로운 산업의 경우 도입단계라서 불확실성이 높기 때문에 다양한 산업들이 모여 있는 대도시에서 발전하기가 유리하다. 대도시가 산업의 인큐베이터 역할을 수행하기 때문이다. 한편 성장 혹은 성숙산업은 제품이나 공정이 표준화되어 있기 때문에 규모의 경제가 중요하다. 이에 유사한 업종의 집적되고 대규모 생산시설이 입지할 수 있는 중소규모의 지역이 유리하다. 이런 지역에서는 특정산업, 특정기업을 중심으로 제품을 생산하는 집적단지가 효율적일 수 있다.

지자체는 현재 마땅한 미래 성장산업이 부재한 상황에서 산업정책에 대해 적극적으로 검토해야 한다.
지역의 산업정책을 위한 제안사항은 다음과 같다. 첫째, 산업정책의 목표를 분명히 정하고 이를 유치, 개발 측정할 수 있는 성과지표를 공표한다. 정책의 주된 목표를 지역산업의 생산성 향상을 통한 지역산업의 경쟁력 제고에 두어야 한다. 둘째, 지역의 성장 잠재력과 기회를 도출하여 활용하도록 한다. 지역은 경쟁력 있는 분야를 선택하고 집중하여 성장해야 한다. 셋째, 지역은 비교우위 있는 산업 분야를 특성화하도록 한다. 지자체는 지역이 처한 여건과 특성에 맞는 산업을 육성하고, 비교우위가 있는 산업에 전문화한다. 넷째, 외부에서 기업을 유치하는 전략에서 제대로 된 전문가와 적극적인 상호작용을 통해 혁신을 창출하도록 한다.

우리 지역은 지역경제 침체로 현실적으로 어려움을 겪고 있다. 더욱이 4차 산업혁명 흐름을 일지 못하면 이제는 안 된다. 이럴 때일수록 지자체가 잘해야 한다. 무엇보다도 지역경제를 살리는 것에서부터 시작해야 한다. 지자체는 기업이 자유롭게 활동할 수 있도록 촉진자의 역할을 해야 한다. 지역의 여건과 특성을 반영한 지속성장 가치를 담은 산업정책을 수립하는데 지자체의 역량 강화가 특히 필요한 시점이다.